Co najmniej od 2022 roku, czyli od momentu wejścia w życie ustawy o obronie Ojczyzny, w Polsce toczy się na serio debata na temat obrony cywilnej. Debata skądinąd słuszna, choć mocno spóźniona, ponieważ powolnego rozkładu obrony cywilnej szukać można już po roku 1989, a pełnego po 20041. Od dwóch lat rząd, najpierw Zjednoczonej Prawicy, a obecnie Koalicji Obywatelskiej – Trzeciej Drogi i Lewicy, samorządowcy, eksperci, obserwatorzy i opinia publiczna, w obliczu toczącej się za naszą wschodnią granicą wojny, debatują, konsultują i zmieniają kolejne projekty ustawy o ochronie ludności i obronie cywilnej. Wiele w tym czasie pojawiło się głosów i zarzutów, kto temat bardziej zaniedbał, kto ma w tej sprawie lepsze pomysły, i jak to obecnie przepisy te niezbędne są do realizacji zawartych w nich celów. Z perspektywy bezpieczeństwa ludności z większością z tych argumentów można się oczywiście zgodzić, z zastrzeżeniem, że same przepisy, to jednak nie wszystko, a sama obrona cywilna idzie w wielu miejscach w parze z zarządzaniem kryzysowym. Bo o zarządzaniu kryzysowym jest to tekst.

1) Od 8 października 1993 roku w Polsce (już po zmianach ustrojowych) w zakresie obrony cywilnej obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie obrony cywilnej, szefów obrony cywilnej województw i gmin oraz zasad i trybu kierowania, a także koordynowania przez nich przygotowań i realizacji przedsięwzięć obrony cywilnej, a następnie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Szefa Obrony Cywilnej Kraju, szefów obrony cywilnej województw, powiatów i gmin. W tym czasie obrona cywilna istniała czysto teoretycznie, na papierze istniały formacje i magazyny, pełne bezużytecznego sprzętu sprzed kilkudziesięciu lat, a tematem nie interesował się zupełnie nikt. 

Po roku 2004 oc nie istnieje już nawet w takiej formie. Od tego czasu żaden z Szefów OC Kraju nie realizował Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 2002 roku w sprawie szczegółowego zakresu działania Szefa Obrony Cywilnej Kraju, szefów obrony cywilnej województw, powiatów i gmin. Wymienione rozporządzenia opierały się na ustawie z 1967 roku o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej, którą zniosła dopiero ustawa o Obronie Ojczyzny z roku 2022. 

Sam obszar budownictwa ochronnego, czy jak to się potocznie zwykło mówić, schronów, pozostaje nieuregulowany od 20 lat, dokładniej od 1 lipca 2004 roku, kiedy uchylone zostało rozporządzenie Rady Ministrów z 28 września 1993 roku w sprawie obrony cywilnej. Był to ostatni akt prawny regulujący problematykę budowli ochronnych, ale te, pod względem technicznym zaniedbywane są jeszcze dłużej.

Przepisy ustawy o zarządzaniu kryzysowym obowiązują w Polsce od kwietnia 2007 roku. Kiedy uświadomimy sobie, że od tego czasu minęło już 17 lat można by przypuszczać, że pozycja i organizacja zarządzania kryzysowego na każdym szczeblu administracji jest już ugruntowana i ujednolicona. Można by również przypuszczać, że obrona cywilna, która, jak żywimy nadzieję, lada moment dostanie również własną ustawę, dołączy do zarządzania kryzysowego i w tandemie tworzyć będą silną tarczę ochraniającą ludność cywilną w czasie pokoju, kryzysu, ale i w trakcie ewentualnego konfliktu zbrojnego. Przyjrzyjmy się więc bliżej temu, co na papierze, a następnie wszystkim grzechom systemu zarządzania kryzysowego w czasach postpandemicznych i, jak mówi Donald Tusk, w czasach przedwojennych.

Zarządzanie kryzysowe

Zarządzanie kryzysowe to działalność organów administracji publicznej będąca elementem kierowania bezpieczeństwem narodowym, która polega na zapobieganiu sytuacjom kryzysowym, przygotowaniu do przejmowania nad nimi kontroli w drodze zaplanowanych działań, reagowaniu w przypadku wystąpienia sytuacji kryzysowych, usuwaniu ich skutków oraz odtwarzaniu zasobów i infrastruktury krytycznej . Żeby osiągać te cele przepisy wskazują konkretne rozwiązania. Jednym z nich i jednym z najważniejszych jest tworzenie na różnym szczeblu administracji Centr Zarządzania Kryzysowego, z tym szczebla krajowego na czele, jakim jest Rządowe Centrum Bezpieczeństwa, poprzez Wojewódzkie i Powiatowe Centra Zarządzania Kryzysowego, które powstają obowiązkowo, a na obligatoryjnych gminnych i miejskich Centrach kończąc. Podstawowym zadaniem takich podmiotów jest zapewnienie przepływu informacji na potrzeby zarządzania kryzysowego oraz całodobowego alarmowania członków Zespołów Zarządzania Kryzysowego2, a także współpraca z innymi podmiotami i, co również kluczowe, dokumentowanie działań podejmowanych przez Centra, co w późniejszym czasie służyć powinno jako materiał do analiz i wyciągania wniosków, również na każdym ze szczebli. Informacja w różnej formie i odmieniana w różnych przypadkach pojawia się w ustawie o zarządzaniu kryzysowym 32 razy i to nie przez przypadek. Operowanie i podejmowanie informacji odpowiednio szybko zapobiec może nie tylko eskalacji zdarzenia, ale nawet samemu wystąpieniu sytuacji, nie tylko kryzysowej, czy noszącej takie znamiona, ale również tej o mniejszej skali i sile rażenia, aczkolwiek z perspektywy lokalnej, równie ważnej.

2) Zespoły Zarządzania Kryzysowego są organami opiniodawczo-doradczymi (rządowy) i pomocniczymi (wojewódzki, powiatowy, gminny).

Centra Zarządzania Kryzysowego

W trakcie codziennego, całodobowego dyżuru obsługa Centrum Zarządzania Kryzysowego przyjmuje komunikaty (np. meteorologiczne), informacje o zdarzeniach na swoim terenie ze służb, inspekcji i straży, a dobrą praktyką jest również bezpośrednie otwarcie Centrum na mieszkańców administrowanego terenu, którzy mając możliwość zgłoszenia zauważonej przez siebie nieprawidłowości lub zdarzenia uruchamiają opisywaną już wymianę informacji. W zależności od rodzaju zdarzenia Centrum i jego obsługa, posiadając odpowiednie rozeznanie kompetencyjne, staje się swoistym hubem wymiany informacji o stanie bezpieczeństwa powiatu, miasta czy gminy. W przypadku odpowiedniej dokumentacji każdego zdarzenia również dostarczycielem informacji i danych do podmiotów współpracujących na danym terenie (służb, instytucji, straży i inspekcji, ale w wielu przypadkach również podmiotów prywatnych czy organizacji pozarządowych) i podmiotów wyższego szczebla, aż do poziomu Rządowego Centrum Bezpieczeństwa, gdzie dokonana analiza może pozwolić na wyłapanie trendów w holistycznym systemie bezpieczeństwa i ewentualną na nie reakcję, stosując odwrócony strumień informacji do wszystkich podmiotów zarządzania kryzysowego niższych szczebli3. Dodając do tego sprawną komunikację lokalnego Centrum z członkami Zespołów Zarządzania Kryzysowego i lokalnymi władzami tworzy się zgrabny, zamknięty obieg informacji o zdarzeniach i potencjalnych zagrożeniach. Obsługa Centrum posiada również na swoim wyposażeniu odpowiednie narzędzia, takie jak niezakłócony dostęp do sieci Internet, łączności, z uwzględnieniem alternatywnej łączności radiowej z podmiotami kluczowymi na swoim terenie (dostawcami energii, wody, gazu, służbami, firmami wykonującymi podstawowe zadania na infrastrukturze komunalnej) i podmiotami wyższego szczebla, jak również dostęp do nowoczesnych narzędzi wczesnego ostrzegania i alarmowania w postaci lokalnych systemów syren alarmowych nowego typu4 i innych metod powiadamiania.

3) Niezbędne jest tutaj wykorzystanie technologii informatycznych w postaci jednolitego (o ile to możliwe na jak najszerszym terenie) systemu pozwalającego na ewidencję zdarzeń i dostęp do nich (z różnymi uprawnieniami) wszystkich uczestników.

4) Przez systemy syren alarmowych nowego typu autor ma na myśli syreny z funkcją nadania standardowego sygnału alarmowego, ale również możliwość nadania komunikatu głosowego.

Centra, zlokalizowane w budynkach lokalnych władz, są częścią szerszej struktury (wydziału) zarządzania kryzysowego (bezpieczeństwa, ochrony ludności) lokalnego urzędu. W ten sposób w jednym miejscu skupia się wszystkie zadania samorządu w sferze bezpieczeństwa – zadania obronne, zadania związane ze świadczeniami osobistymi i rzeczowymi, zadania organizacji obrony cywilnej5, zadaniami host nation suport, ochrony przeciwpowodziowej i innych oraz wymiany informacji pomiędzy wszystkimi podmiotami w szeroko rozumianej sferze bezpieczeństwa. Brzmi imponująco? Owszem. Tyle tylko, że taki system (na każdym szczeblu) wciąż, pomimo upływu 17 lat obowiązywania ustawyo zarządzaniu kryzysowym, jest, jeśli nie utopią, to wyjątkową rzadkością. A powinien być standardem.

5) Według nieobowiązujących już przepisów szefem obrony cywilnej na terenie miasta był wójt, burmistrz, prezydent miasta. Obecnie projektowane przepisy przewidują, że lokalnymi organami ochrony ludności będą również wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta, marszałek i wojewoda, a sama ochrona ludności w chwilą ogłoszenia stanu wojennego i w czasie wojny przekształcona zostaje w  obronę cywilną w rozumieniu art. 61 ust. 1 protokołu dodatkowego I Konwencji Genewskich z 12 sierpnia 1949 r. dotyczącego ochrony ofiar międzynarodowych konfliktów zbrojnych.

Wszystkie grzechy zarządzania kryzysowego

Pomimo upływu wielu lat obowiązywania przepisów dotyczących zarządzania kryzysowego system ten w naszym kraju jest całkowicie zdefragmentowany. Część tej winy ponosi ustawodawca, który dał starostom pewną dowolność w organizacji trybu pracy centr na podległym terenie , a wójtom, burmistrzom i prezydentom miast nawet dowolność
w tworzeniu samego centrum na podległym terenie . Efektem takiej dowolności jest absolutny brak jednolitości, począwszy od spraw typowo organizacyjnych, aż po całkowicie różne procedury, wykorzystywane oprogramowanie, systemy (lub ich brak), niespójne
i niejednolite sposoby wymiany informacji (lub ich brak), czy na dokumentowaniu (lub jego braku) działań kończąc.

W wielu miejscach w kraju Centra Zarządzania Kryzysowego (powiatowe lub gminne) funkcjonują w sposób swoiście hybrydowy, co oznacza obsługę Centrum przez pracowników wydziałów ds. bezpieczeństwa lokalnych urzędów jedynie w godzinach pracy tych jednostek. Po godzinach pracy obowiązki dyżurnego CZK przejmuje najczęściej dyżurny Stanowiska Kierowania Komendy Państwowej Straży Pożarnej , lub, co również się zdarza, dyżurny Straży Miejskiej. W niektórych Centrach brak jest osób wyznaczonych stricte do wykonywania tych obowiązków i pełnią one wskazane funkcje w sposób rotacyjny (czyli dodatkowy, oprócz swoich codziennych obowiązków), w wielu miejscach obsługę całego Centrum powierzono jedynie jednej osobie w trakcie zmiany – również w podmiotach w których Centra działają całodobowo, najczęściej w systemie 12-godzinnych zmian. W takich warunkach zapewnienie prawidłowego i rzetelnego przepływu informacji, a tym samym realizacja podstawowych zadań zarządzania kryzysowego oraz ścisłe dokumentowanie przebiegu służby
w Centrum rodzi uzasadnione wątpliwości6.

6) Cząstkowe badania na potrzeby tego i innych opracowań przeprowadzono w ramach dostępu do informacji publicznej w dniach 9.02.-1.03.2024 roku na 32 powiatowych i miejskich Centrach Zarządzania Kryzysowego woj. śląskiego. Wynika z nich, że 15 z badanych jednostek prowadzi CZK jedynie w godzinach pracy, 14 z badanych jednostek przekazuje obowiązki CZK po godzinach pracy urzędu dyżurnemu Stanowiska Kierowania Komendy Państwowej Straży Pożarnej, jedna z badanych jednostek wskazała, że po godzinach pracy urzędu obowiązki CZK przejmuje dyżurny Straży Miejskiej, jedna z badanych jednostek wskazała, że obsługą CZK zajmują się rotacyjnie pracownicy mający na co dzień inne obowiązki, a 17 z badanych jednostek wskazało, że obsługą CZK zajmuje się jedna osoba (również w tych miejscach, gdzie CZK pracuje w systemie całodobowym, zmianowym 2x12 godzin).

Nie wszystkie bolączki systemu są również spowodowane lokalną niemocą organizacyjną. W systemie zarządzania kryzysowego w ujęciu ogólnokrajowym wciąż brak jest jednolitych rozwiązań i procedur. Brakuje skutecznej platformy wymiany informacji nie tylko na poziomie krajowym, ale również na poziomach wojewódzkich. Obecnie każdy samorząd ma całkowitą dowolność w wyborze narzędzia dokumentowania zdarzeń i obiegu informacji na potrzeby zarządzani kryzysowego lub nawet ich całkowitego braku, a w przypadku prób ujednolicenia systemu na poziomie województwa nawet całkowitą dowolność wykorzystania propozycji wojewodów. Brak odgórnego wskazania standardów w wykorzystywanych systemach teleinformatycznych, systemach syren alarmowych, łączności radiowej czy standardów wyposażenia magazynów przeciwpowodziowych i zarządzania kryzysowego powoduje, że samorządy tworzyły je i tworzą (lub nie) na własną rękę, wykorzystując wybrane przez siebie rozwiązania, które nierzadko nie są kompatybilne czy współdziałające między sobą. Pozornie zunifikowane Plany Zarządzania Kryzysowego tworzone przez gminy, powiaty, województwa i Rządowe Centrum Bezpieczeństwa są dziś dokumentami archaicznymi, niewykorzystywanymi w przypadku zaistnienia sytuacji kryzysowych lub noszących takie znamiona. Wprowadzony w 2018 roku Alert RCB wciąż bazuje na wiadomościach SMS, które były archaizmem już w momencie ich tworzenia. Sam system powiadamiania ludności o zdarzeniach i niebezpieczeństwach jest jednak kluczowy w budowaniu odporności społecznej, ale jego realizacja musi nadążać za zmieniającymi się trendami i oczekiwaniami.

Kadry zarządzania kryzysowego każdego szczebla, a także włodarze i zarządy miast
i gmin, pozostawione są zasadniczo same sobie. Brak jest skoordynowanych, regularnych szkoleń, spotkań i paneli dyskusyjnych, które motywowały by do ciągłego rozwoju
i przybliżały nowe formy zagrożeń i metody przeciwdziałania im, czy wprowadzały lub nakierowywały na dobre praktyki. Tak szeroko omawiane w obecnym czasie cyberbezpieczeństwo, zagrożenia hybrydowe i dezinformacja zdaje się całkowicie omijać zarządzanie kryzysowe, które nie rozwija się i nie zmienia, nawet mając za sobą doświadczenia pandemiczne i dwuletnie doświadczenie pełnoskalowej wojny za wschodnią granicą. Dzisiejsze zarządzanie kryzysowe, oprócz nielicznych, dosłownie jednostkowych przykładów, wciąż tkwi w 2007 roku, zupełnie nie zauważając, że świat w którym obecnie przyszło mu funkcjonować wywinął salto i stanął w międzyczasie na głowie.

Makdonaldyzacja teraz!

Zarządzanie kryzysowe należy zmakdonaldyzować7. Odzierając pojęcie makdonaldyzacji ze wszystkich swoich wad (proszę tego nie brać bardzo dosłownie) jest to droga, którą podążyć musi ta dziedzina bezpieczeństwa, żeby stać się wydajną, jednolitą, skuteczną i przede wszystkim nowoczesną, nadążającą nie tylko za dzisiejszymi wydarzeniami na świecie, ale również za oczekiwaniami społeczeństwa.

7) Makdonaldyzacja, zjawisko polegające na uniformizacji życia społecznego, schematyzacji wszelkich zachowań ludzi oraz standaryzacji oferowanych im produktów i usług.

Zacząć należy od ujednolicenia zasad funkcjonowania Centrów Zarządzania Kryzysowego na terenie kraju, od poziomu gminnego do Rządowego Centrum Bezpieczeństwa. Centra powinny pracować w systemie całodobowym, bez wyjątków, i z obsadą wyznaczoną w sposób konkretny do wykonywania ustawowych zadań. W trakcie jednej zmiany dyżurnymi Centrum powinny być dwie osoby, wyposażone przez osobę zarządzającą w pełen pakiet wiedzy i ustandaryzowanych procedur dotyczących najczęściej występujących zdarzeń i komunikatów. Centra muszą być otwarte na dwukierunkową komunikację z mieszkańcami danego terenu, tworząc swego rodzaju całodobowy punkt interwencyjno-informacyjny w zakresie szeroko pojętego bezpieczeństwa. Dyżurni Centrum wyposażeni być powinni w pełne spektrum narzędzi, począwszy od ujednoliconej (dla całego kraju lub chociaż województwa) platformy wymiany informacji o zdarzeniach do której trafiają zgłoszenia wpływające na wszystkie sposoby, a na ujednoliconej, wojewódzkiej łączności radiowej (alternatywnej i niezależnej) kończąc. Standaryzacja tych rozwiązań powinna zostać narzucona odgórnie, odrzucając w kwestiach dotykających bezpieczeństwa argument i fałszywie pojmowaną zasadę samorządności. Aktami wykonawczymi do ustawy o zarządzaniu kryzysowym samorządy każdego szczebla powinny zostać zobowiązane do utrzymania i zatowarowania minimalnych, wskazanych wprost zapasów w magazynach przeciwpowodziowych i zarządzania kryzysowego (chociażby na potrzeby konieczności przeprowadzenia nagłej ewakuacji).

Z perspektywy centralnej konieczna jest zmiana w funkcjonowaniu Rządowego Centrum Bezpieczeństwa, nadanie mu odpowiedniej rangi, zmiany w sposobie informowania i alarmowania ludności – wprowadzenie cell broadcastingu, ustandaryzowanie systemów ostrzegania, alarmowania i łączności. Kadrom zarządzania kryzysowego każdego szczebla na poziomie województw zapewnić trzeba regularne spotkania i możliwość wymiany doświadczeń oraz możliwość regularnych szkoleń, koniecznie również w zakresie komunikacji społecznej i medialnej. Archaiczne Plany Zarzadzania Kryzysowego zastąpić powinny ujednolicone procedury oraz raporty po cyklicznie przeprowadzanych symulowanych zdarzeniach i grach decyzyjnych. W strukturach Centrów funkcjonować powinny osoby kontaktowe w ramach Krajowego Systemu Cyberbezpieczeństwa8, a samo cyberbezpieczeństwo na stałe powinno stać się, w jakimś, ustalonym zakresie, elementem samego zarządzania kryzysowego na każdym szczeblu administracji publicznej. Już teraz przecież Rządowe Centrum Bezpieczeństwa zapewnia również obsługę Rządowego Zespołu Zarządzania Kryzysowego do spraw Incydentów Krytycznych, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o Krajowym Systemie Cyberbezpieczeństwa , w związku z czym naturalnym zdaje być się wykorzystywanie RCB, jako hubu koordynującego przepływ informacji dotyczących wystąpienia zagrożenia w cyberprzestrzeni do jednostek niższego szczebla, podobnie jak ma mieć miejsce w przypadku innych zdarzeń i zagrożeń, np. związanych z monitoringiem środowiska, czy nadzorem nad funkcjonowaniem systemu wykrywania i alarmowania oraz systemu wczesnego ostrzegania ludności. Bezpieczeństwo trzeba traktować jako całość.

8) Art. 9 i 22 ustawy o Krajowym Systemie Cyberbezpieczeństwa. Osoba taka powinna być zaznajomiona 
z tematyką cyberbezpieczeństwo, ale nie jest wprost odpowiedzialna za obsługę incydentu. Powinna być jednak łącznikiem, pomiędzy zespołami IT, a lokalnymi władzami, służbami i innymi podmiotami w przypadku zdarzeń o takim charakterze.

W strukturach wydziałów ds. bezpieczeństwa na każdym szczeblu administracji publicznej, bezpośrednio przy funkcjonujących całodobowo Centrach Zarządzania Kryzysowego, funkcjonować powinny również, dziś rozsiane po różnych miejscach, kancelarie niejawne i tajne. Bliskość systemu zarządzania kryzysowego i ochrony informacji niejawnych daje nie tylko dodatkowy element bezpieczeństwa fizycznego zgromadzonych w kancelarii dokumentów, ale pozwoli również na nieprzerwaną wymianę informacji oznaczonych klauzulą tajności w przypadku zaistnienia takiej potrzeby, również w przypadku wystąpienia poważnego incydentu cyberbezpieczeństwa.

Zarządzanie kryzysowego musi zostać ujednolicone i ustandaryzowane, musi działać na tych samych podstawach i zasadach. Skuteczne zarządzanie kryzysowe w dynamicznie zmieniającym się świecie musi być jak McDonald’s. Musi dostarczać tę samą usługę, jaką jest bezpieczeństwo, opartą o te same zasady i wypracowane, skuteczne metody. Wszędzie. Mieliśmy na to 17 lat. I podobnie jak w przypadku obrony cywilnej, czas bylejakości
i bezczynności musi się skończyć.